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王金南等:改革开放40年与中国生态环境规划发展历程

改革开放40年,是中国生态环境规划预示社会经济发展和生态环境保护事业大大发展壮大的历程。40多年来,生态环境规划工作走到了从无到有、从非常简单到完备的过程,40多年的生态环境规划历程指出,生态环境保护与社会经济发展密切相关,每个时期规划确认的工作重点虽有所不同,但都对指导环境保护工作充分发挥了纲举目张的起到,沦为国民经济和社会发展规划体系中的最重要组成部分,推展了生态环境保护事业的发展。在美丽中国建设目标下,生态环境规划承担光荣愿景。未来的生态环境规划将以系统谋划生态环境保护顶层战略为目标,统筹规划研究、编成、实行、评估、考核、督查的全链条管理,创建国家-省-市县三级规划管理制度体系,强化环境规划方法的科学性、创新性,侧重综合性和空间性,完备环境规划制度,在美丽中国建设的最出色征程中,充分发挥更为最重要的基础性、统率性起到。★ 中国生态环境规划发展历程★生态环境规划预示着改革开放事业而发展我国改革开放重点是经济领域的体制、机制和政策的改革,不断扩大对外开放的过程。社会经济发展与生态环境保护辩证统一的关系大大调整,呈现出螺旋式演变态势。随着社会经济较慢发展,我国生态环境问题呈现出复合型、压缩性、累积性特点,发达国家上百年走到的城镇化、工业化、全球化道路,中国在短短的40年里基本已完成,而且中国幅员辽阔、区域发展差距占优势,发达国家上百年经历的生态环境问题,在我国短期内集中于经常出现。改革开放彰显中国经济极大活力,也推展中国体制机制与政策较慢适应环境社会经济发展的必须深刻印象变革,生态环境保护管理沦为国家管理体系的最重要内容,四十年期间也再次发生根本性变革。1973年8月,国务院开会了第一次全国环境保护工作会议,审查会通过了《关于维护和提高环境的若干要求》,确认了我国第一个关于环境保护的“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、教化人民”的“32字方针”,“全面规划”是32字方针之首,以此奠定了环境规划在各项环境管理制度中的统率地位。

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自第一个全国环境保护规划以来,现编成并实行了9个五年的国家环境保护规划;规划名称经历了从计划到环保规划,再行到生态环境保护规划的演进;印发层级从内部计划到部门印发,再行升格为国务院国家发改委和国务院印发,早已构成了一套具备中国特色的环境规划体系。规划(计划)注目的焦点,随着引人注目环境问题及当时阶段对生态环境保护的了解大大调整。“七五”“八五”期间,我国城镇化、工业化发展程度较低,环境污染已点源居多,环境保护的重点是积极开展废气、废水、废渣等工业“三废”的管理,这期间的环境保护规划主要针对工业污染管理展开部署。“九五”期间我国开始回头可持续发展道路,并在“十五”环境保护规划中增强。“十一五”期间,国家将主要污染物废气总量明显增加作为经济社会发展的约束性指标,着力解决问题引人注目环境问题,反映环境保护更为最重要的战略地位。党的十八大把生态文明建设划入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的贯彻落实,在“十二五”“十三五”期间的各级生态环境保护规划中均获得反映。可以说道,生态环境保护规划的发展就是我国生态环境保护事业的最重要反映。国家生态环境规划发展实践中第一个规划:“五五”(1976—1980 年)计划1978年,十一届三中全会具体把党的工作重点移往到社会主义现代化建设上来,宣告中国开始实施对内改革、对外开放的政策,标志着我国转入改革开放新时期。这期间,我国对农村开始实施家庭联产承包责任制改革,对国民经济建设明确提出了“调整、改革、整顿、提升”的八字方针,国民经济体制改革还正处于“摸着石头过河”的探寻阶段。20世纪70年代早期,全国环境污染时有发生,生态环境遭一定程度毁坏。第一次环境保护会议,加剧了对我国环境形势和环境问题的了解,我国的环境管理工作逐步进行。1978年中共中央在印发国务院环保领导小组工作汇报时认为,避免污染、保护环境是展开社会主义建设,构建四个现代化的一个最重要组成部分,我们绝不能回头《再行污染后管理》的弯路,这是第一次以党中央的名义对环境保护作出的最重要命令。同期,在国民经济发展计划(1976—1980年),全称“五五”计划中明确提出:大中型工矿企业和污染危害相当严重的企业,都要办好“三废”(废水、废气、废渣)管理,按照国家规定的标准废气。第一次全国环境保护会议上确认的北京、上海、天津等18个环境保护重点城市,工业和生活污水获得处置,按照国家规定的标准废气。黄河、淮河、松花江、漓江、白洋淀、官厅水库、渤海等水系和主要港口的污染获得掌控,水质有所改善等的环境保护内容。首次划入纲要:“六五”(1981—1985 年)计划在“六五”期间,除第一个国家环境保护10年规划外,并未构成环境保护五年规划文本。环境保护作为独立国家的篇章(第三十五章环境保护)划入国民经济和社会发展第六个五年计划,并作为与发展工农业生产、调整产品结构、希望企业技改、拓展对外贸易等经济建设领域三大明确提出的第十项基本任务,明确提出实行“三同时”制度与提升“三废”处置能力。在固定资产投资中给与“职工住宅、城市建设、环境保护178.8亿元”的阐释,环境保护的最重要意义被充分肯定。同时,不少地区和城市糅合国外环境规划的方法,开始编成环境规划,具备代表性的环境规划有山西能源重化工基地环境规划、济南市环境规划、长春市环境规划等。首次独立国家印发:“七五”(1986—1990 年)计划依据《中共中央关于制订国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》拒绝,原国务院环境保护委员会的组织制订了《“七五”时期国家环境保护计划》初稿。经过反复研究论证,国家首个5年环境规划经国务院环境保护委员会第九次会议审查会并原则通过。从此,环境保护五年规划沦为国民经济与发展计划的最重要组成部分。

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国家环境保护计划引人注目城市环境综合整治和工业污染防治工作,特别强调有所不同地区和行业要有针对性地明确提出各自的环保目标。特别强调环境容量约束与总量掌控,拒绝“人口密度低和工业集中于地区的工业,应该逐步向环境容量大的地区移往。在环境容量许可条件下铁矿自然资源,之后展开环境容量研究工作。经济区和城市群联合用于的水系不应逐步实施污染物总量掌控”。留意经济区、城市群和乡镇企业经常出现的一系列新的环境问题,侧重环境管理制度在环境保护计划中的最重要起到[7]。“七五”环境保护计划的多数指标早已已完成,在经济高速发展,国家对环境保护投资受限的情况下,环境污染在一定程度上获得掌控。“七五”环境保护计划的科学性有了明显的提升。第一次构成了一个内容比较丰富、指标较为齐全、方法较为科学的环境保护五年计划。指标首次划入上位规划:“八五”(1991—1995年)计划环境保护十年规划和“八五”计划纲要(以下全称《“八五”计划纲要》)是根据《中共中央关于制订国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》和《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》,在国家计委的指导下,由国家环境保护局的组织各地区和国务院各有关部门编成的。《“八五”计划纲要》增强“七五”环保计划对总量的掌控拒绝,明确提出污染防治逐步从浓度掌控改变为总量掌控,从末端管理到全过程预防;明确提出工业粉尘废气总量控制目标,对重点工业污染源、流域、海域实施污染物总量掌控;侧重环境保护与经济和社会协调发展,增强环境管理与科技进步。此期间,工业污染防治和城市环境综合整治成效显著,自然保护区建设获得较小进展。《“八五”计划纲要》的明显进展在于,把环境保护指标首次划入了国民经济和社会发展规划中。全国统一的技术大纲,规定了计划编制的主导思想、指标体系、主要内容和主要方法。计划内容中不仅编成了宏观的环境污染物总量掌控计划,还编成了环境质量维护的污染物掌控计划。主要指标还分解成到省、自治区、直辖市和计划单列市。在时间序列上,除有十年规划、五年计划之外,还编成了年度计划并也划入国家国民经济和社会发展年度计划。编成方法的科学化、计算机化有了较小的进展。可行性构成了一个以增进经济与环境持续、协调发展为目的的宏观环境保护目标规划和以污染物废气、管理分配到源为特征的环境质量规划结合的环境规划体系,环境保护从各个层次划入国民经济和社会发展规划,这是环境规划转入发展决策的最重要标志。首次经国务院批准后:“九五”(1996—2000 年)计划为贯彻落实《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》和《国务院关于环境保护若干问题的要求》(以下全称《要求》),1996年7月,国务院开会的第四次全国环境保护会议审查会通过了《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》(以下全称《“九五”计划》),这是国家环保五年计划第一次经国务院批准后实行。1992年联合国环境与发展大会之后我国首度明确提出《环境与发展十大对策》和《中国21世纪议程》,拒绝各级人民政府和有关部门在制订和实行发展战略时,编成环境保护规划,明确提出了回头可持续发展之路的必要性。《“九五”计划》更进一步具体了可持续发展战略,并在国民经济和社会发展规划中单列可持续发展环保目标。《“九五”计划》力争使环境污染和生态毁坏激化的趋势获得基本掌控,部分城市和地区的环境质量有所改善,并明确提出“创造条件实行污染物废气总量掌控”。《“九五”计划》是贯彻落实《要求》中“一控双合格”(即到2000年底,各省、自治区、直辖市要使本辖区主要污染物的排放量掌控在国家规定的废气总量指标内,工业污染源要超过国家或地方规定的污染物废气标准,空气和地面水按功能区超过国家规定的环境质量标准。)的最重要措施,《“九五”计划》拒绝重点抓好“三河”(淮河、海河、辽河)、“三湖”(太湖、巢湖、滇池)、“两控区”(酸雨控制区和二氧化硫污染控制区)、一市(北京市)、“一海”(渤海)的污染防治工作(全称“33211”工程)。全国实施污染防治与生态维护锐意方针,发售两项根本性措施,即《“九五”期间全国主要污染物废气总量掌控计划》和《中国跨世纪绿色工程规划》,在一定意义上说道是对“七五”“八五”等历次环保计划的创意和突破。在这期间,国家环保局编成的6项国家级环境保护规划获得国务院批准后实行,还牵头计委等13个部门印发中国生物多样性维护行动计划、中国自然保护区发展规划纲要(1996—2010)两项规划,环境保护呈现出部门合作,多部门参予的局面。指标分解成与区域保护获得重大进展:“十五”(2001—2005年)计划2001年12月,《国家环境保护“十五”计划》(以下全称《“十五”计划》)获得国务院国家发改委,拒绝之后重点抓好“三河、三湖、两控区”、北京、渤海等“九五”期间确认的环境保护重点区域的污染防治工作,抓住管理三峡库区和南水北调工程沿线的水污染。

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《“十五”计划》坚决环境保护基本国策回头可持续发展战略,以提高环境质量为目标,确保国家环境安全性,维护人民身体健康,以流域、区域环境区划为基础,引人注目分类指导。首个由国务院印发、轻在实行考核的规划:“十一五”(2006—2010年)规划2005年,中共中央政治局常委会和国务院常务不会征询了“十一五”环保工作思路汇报,体现了党和国家对环保工作的高度重视,《国家环境保护“十一五”规划》(以下全称《“十一五”规划》),第一次以国务院印发形式施行。《“十一五”规划》前进环境保护历史性改变,从传统的GDP快速增长和总量均衡规划,改向更为侧重区域协调发展和空间布局、发展质量的规划。从规划对政府的约束性来看,特别强调规划的实行和考核,特别强调刚性约束起到,是《“十一五”规划》的引人注目特点。从国民经济规划对环保工作思路的导向性来看,“九五”“十五”及之前的规划特别强调区域性、行业性,大多分成城市环境保护、农村环境保护、工业污染防治等等领域。“十一五”则特别强调要素导向,水、气、渣等反映要素管理、分类实行。国民经济规划在增进区域协调发展等多个环节提到了环境保护,同时单列了建设资源节约型、环境友好型社会任务篇章,比“十五”人口、资源、环境任务阐释的内涵要广。特别强调要实施强有力的环保措施,主要通过完善法律法规、增大执法人员力度等法律手段,并相结合经济手段加以实施。“十一五”期间,着力解决问题引人注目环境问题,在了解、政策、体制和能力等方面获得最重要进展,“十一五”环境保护目标和重点任务全面完成,特别是在是污染排放量两项指标都超额完成规划目标。此期间,时隔水环境功能区划工作获得进展后,2008年,由环境保护部和中国科学院牵头施行《全国生态功能区划》并实行,在国家“十一五”规划纲要中明确要求要对22个最重要生态功能区实施优先维护,有助于研发。总量与质量锐意:国家环境保护“十二五”规划与以往的环境保护五年计划比起,《“十二五”规划》的编成,反映了坚决“在发展中维护、在维护中发展”的战略思想,反映了以环境保护优化经济发展的历史定位。在规划指导思想上,交叠科学发展这个主题和减缓改变经济发展方式这条主线,努力提高生态文明水平,贯彻解决问题影响科学发展和伤害人民群众身体健康的引人注目环境问题。全面前进环境保护历史性改变,积极探索代价小、效益好、废气较低、可持续的环境保护新的道路,减缓建设资源节约型、环境友好型社会。在规划编成机制上,更为侧重门口编成规划,强化基础研究,公开发表选派前期研究分担单位,积极开展网络征求意见和问卷调查,积极开展各地规划编成调研和座谈,普遍征询各行业各领域专家学者有关意见和建议。在规划内容上,明确提出深化主要污染物总量排放量、希望提高环境质量、防止环境风险和确保城乡环境保护基本公共服务均等化四大战略任务。《“十二五”规划》的主要目标、主要指标、重点任务、政策措施和重点工程项目划入了《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。在这期间,还有“气十条”等三项规划获得国务院印发,七项规划获得国务院批准后实行。以环境质量提高为核心、生态与环境首次专责:“十三五”生态环境保护规划十八大以来,国家极力向污染开战,全力前进大气、水、土壤污染防治,持续增大生态环境保护力度,生态环境质量有所改善。国务院于2016年11月印发《“十三五”生态环境保护规划》(以下全称《“十三五”规划》)。规划以提升环境质量为核心,专责部署“十三五”生态环境保护总体工作。《“十三五”规划》明确提出到2020年构建生态环境质量总体提高的总体目标,并确认了打下大气、水、土壤污染防治三大战役等七项主要任务。明确提出12项约束性指标,引人注目环境质量提高与总量排放量、生态维护、环境风险防控等工作的系统同步,将提升环境质量作为核心目标和评价标准,将管理目标和任务实施到区域、流域、城市和掌控单元,实行环境质量提高的精细化、表格式管理。《“十三五”规划》呈现出新的特征,标题由“环境保护”发展为“生态环境保护”,规划内容构建了环境保护与生态维护建设的全面专责。在规划思路上,坚决以提高生态环境质量为核心,将三大计划的路线图改变为施工图,秉持环境质量管理的概念。在任务设计上,增强分区分类指导,将全国水环境区分为1784个掌控单元,对其中的346个微克单元一一具体目标和提高拒绝;对于京津冀、长三角、珠三角三大区域,分类明确提出大气提高的目标与任务。《“十三五”规划》把绿色发展和改革作为最重要任务,转变以往规划作为保障体系的惯例,明显增强绿色发展与生态环境保护的同步,坚决从发展的源头解决问题生态环境问题。另外,规划明确提出了数十项最重要的政策制度改革方案,用改革确保规划的实行,通过规划的实行促进改革的前进。