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徐以祥:以环境行政公众参与法律规范为分析对象

概要:公众参予的“公众”还包括“有利害关系的公众”和“无利害关系的公众”两种有所不同的主体,这两种类型的主体的参予权利的明确规则是有所不同的。“有利害关系的公众”在环境行政程序中拥有行政正当程序的涉及权利,并且拥有实体法上的请求权。“无利害关系的公众”中,由法律许可的环保的组织也拥有正当程序涉及的参予权利。参予权利的行使必须展开程序的制约,方能构建公众参予与行政效能的均衡。只有秉持公众参予权利的二元性区分原理,方能解决问题我国环境公众参予中作为参予权利核心的狭义参与权的空心化状态,创建明确的、可实行的环境公众参予规范。关键词:公众参予;环境行政;公众参予权利公众参予制度的奠定是2014年修改的《环境保护法》的最重要突破和亮点。

徐以祥:以环境行政公众参与法律规范为分析对象

这一法律专章规定了“信息公开发表和公众参予”。《环境保护法》第53条明确规定了公众在环境保护中拥有知情权、参与权(狭义)和监督权,整章紧紧围绕着这三项明确的公众参予权利进行。这是我国在法律层面第一次确切系统地证实环境公众参予权利的体系和具体内容。这一章也奠下了环境公众参予的规范基础和基本制度构架。从国际法律规范层面看,规范环境公众参予的国际公约《奥胡斯公约》规定了公众环境参予的三项明确权利形态:环境知情权、环境参与权、无视法律救济的权利。其中,环境事务参与权(即狭义的环境参与权)还包括公众对明确环境活动决策的参予(第6条)、公众对与环境有关的计划和政策决策的参予(第7条)和公众对法律制订及继续执行过程的参予(第8条)。我国的《环境保护法》的规范传达与《奥胡斯公约》有所差异。根据《环境保护法》第53条的规定,公众在环境保护中拥有知情权、参与权和监督权。对比我国《环境保护法》和《奥胡斯公约》,两者都将环境公众参与权分成了三项明确权利形态,并且在前两项的阐释上也是完全一致的,差异在于《奥胡斯公约》将第三项权利阐释为:无视法律的权利,明确而言,指“无视司法机构或独立国家的行政审核机构的权利”,与我国的公众参予监督权虽然阐释有所不同,但其所指是完全一致的。我国的环境参予监督权还包括对违法行为的举发权和诉讼权,还包括了无视司法的权利或无视独立国家的行政审核机构的权利。可见,我国《环境保护法》中将环境公众参予的权利分成知情权、狭义参与权和监督权是与国际互通的,与行政法的法理也是一脉相承的,这种公众参予权利的三分法应该作为说明公众参予权利的基本构架。在法理上,虽然环境公众参予在我国早已冷淡辩论多年,研究成果丰富多彩。但关于环境公众参予权利的涉及法理的辨别和探究并非没漏洞和缺憾。环境公众参予权利的二元性区分原理就是为我国环境法学界所长年忽视的一个最重要问题。众多辩论环境公众参予权利的文献,都是笼统地辩论公众的环境参予权利,而没注意到公众本身是一个充满着利益区分和冲突的简单包含,尤其是作为得失关系人的“公众”与作为非得失关系人的“公众”,在权利主体、权利内容、实行机制、救济制度等方面都具有本质的有所不同。环境公众参予权利明确规则的设计和法律说明必需考虑到这种结构性的差异。作为环境公众参予最重要的国际条约《奥胡斯公约》就注意到了得失关系人的参予和非得失关系人的参予的最重要结构性差异,其规定的权利体系分成“公众”(即还包括非得失关系人的所有公众)所拥有的权利和“牵涉公众”所拥有的权利。失望的是,我国环境公众参予的涉及理论并没注意到这种结构性差异。这一理论研究的严重不足直接影响了涉及法律规则的设计和法律的说明,也不会对环境公众参予权利的落地生根再次发生不良影响。本文的目的在于探析和说明这种结构性的差异,希望为环境公众参予涉及法律条文的说明和完备获取理论承托。一、公众参予权利的二元性区分原理及其在环境行政参予中的限于(一)公众参予权利的二元性区分及其法理依据公众参予权利的二元性区分原理,将要公众参予分成“有利害关系的公众”和“没利害关系的公众”两种有所不同的主体类型,并根据有所不同的主体类型设计有所不同的参予权利规则的理论。公众参予在行政法的理论中被说明为“一种利益均衡的行政法模式”。现代社会的行政过程本质是充满著利益的竞争和协商的,为了构建行政过程的合法性,必须通过公众参予的程序设计来构建利益的均衡和协商。这一利益均衡的行政过程还包括以下几个主要的环节:第一,确认特定行政过程牵涉到或即将影响的各种利益,以此为基础界定适当的参予强度;第二,为各种利益代表设计一个公开发表、公平和公正的参予程序;第三,要求者在必要考虑到各种利益表达意见的基础上,对各种方案展开自由选择和决策,并解释理由;第四,对公众参予展开监督和司法审查。可见,公众参予的程序设计和权利的配备,是以特定行政过程所牵涉到或影响的各种利益的辨识为出发点的,公众参予必须根据有所不同的利益类型来确认适当主体的参予方式和参予强度。利益的辨识是公众参予程序设计的出发点,也是对公众参予权利展开类型化分析的最重要维度。一个行政过程有可能牵涉到或影响的利益并非是单一类型的,根据利益类型来确认适当主体的参予方式、参予强度是将抽象化的公众参予实施的有效地路径。明确而言,根据涉及主体自身利益不受影响的程度,将公众参予的“公众”分成“有利害关系的公众”和“无利害关系的公众”两大类型包含,并分别为这两种类型的主体设计有所不同的参予方式和参予强度,就是将公众参予实施为现实的制度实践中的一个最重要策略。“有利害关系的公众”是指适当的行政不道德直接影响只不过体利益的涉及法人和自然人;“无利害关系的公众”是指适当的行政不道德不直接影响只不过体利益的涉及法人和自然人。在明确的范围上,“有利害关系的公众”还包括行政不道德的必要相对人以及利益不受行政不道德影响的其他涉及人。行政不道德的必要相对人,所指在行政管理法律关系中与行政主体比较不应的另一方当事人;利益不受行政不道德影响的其他涉及人,指实体利益早已或有可能受到行政不道德影响的其他涉及主体。“有利害关系的公众”因为只不过体的利益受到影响,其自身或不受其委托的代理人应该参予到涉及行政程序,其参予涉及行政程序的目的是为了自身的实体利益;而“没利害关系的公众”参予涉及行政程序,不是为了自身实体利益的确保,而是为了公共利益的确保和增进。利益类型的有所不同及其参予目的的差异,必定不会对参予权利的明确规则再次发生影响。如果忽略了这种差异来设计权利规则,权利规则就很难落地。因此,根据“有利害关系的公众”和“没利害关系的公众”来设计有所不同的明确权利规则,其本质是根据有所不同的利益类型及其与权利主体的关系来设计权利规则,与公众参予的法律本质是吻合的。(二)公众参予权利二元性区分的具体内容第一,这两种类型的主体参予行政的理论依据是有所不同的。“有利害关系的公众”参予涉及行政程序是维护实体利益及权利的必须,实体利益的维护必须以程序权利的彰显为确保,在适当的行政程序中彰显实体权利不受直接影响的涉及主体知情、参予和监督的权利,是通过程序权利确保实体权利的必定拒绝,其对行政程序的参予是传统的不顾一切行政程序的理应之义。不管是大陆法系的传统行政程序法律制度,还是英美法系由的行政程序法律制度,确保得失关系人对涉及行政程序的参予都是其必不可少的重要环节和制度包含。“没利害关系的公众”对涉及行政程序的参予则是预示着公众参予理论的勃兴而出台议事日程并转入法律制度和实践中的,其主要目的是通过公众参予的必要民主方式解决问题“传送带理论”和“专家理论”所无法解决问题的合法性危机问题,提高行政程序对公共利益的维护效果。第二,这两种类型的主体在参予过程中所拥有的权利类型是有差异的。“有利害关系的公众”在行政程序的参予中不仅拥有知情权、参与权和监督权,而且可以根据只不过体的人身权、财产权、环境权等催促改动或撤消适当的行政不道德(还包括抽象化的行政不道德和明确的行政不道德)。当“有利害关系的公众”的实体权利损毁时,其拥有利益补偿请求权,可以催促政府或其他主体对其损毁的利益展开补偿。“没利害关系的公众”对涉及行政程序的参予,其拥有的权利还包括程序性的知情权、参与权和监督权,在某些情况下可能会拥有催促改动或撤消适当的行政不道德的权利。第三,这两种类型的主体所拥有的参予权利在权利的具体内容上有所不同。虽然“有利害关系的公众”和“无利害关系的公众”都拥有在涉及行政程序中的知情权、参与权和监督权,但知情权、参与权和监督权的具体内容有所不同。在知情权方面,“无利害关系的公众”对涉及信息的得悉是通过政府和企业的信息公开发表(主动公开发表和依申请人公开发表)来构建的,而“有利害关系的公众”对涉及信息的得悉除通过政府和企业的信息公开发表外,对某些最重要的信息,政府和企业还必须通过必要的方式展开通报和公告。在参与权方面,“无利害关系的公众”主要通过社会团体、市民代表、专家代表等主体来参予行政程序,而“有利害关系的公众”则必须通过民主推选的方式投票决定其利益代表人参予适当的行政程序。在监督权方面,“无利害关系的公众”主要通过公益诉讼对涉及行政不道德展开监督,而“有利害关系的公众”则通过私益诉讼对涉及行政不道德展开监督。第四,这两种类型的主体在参予机制设计上也有有所不同。“有利害关系的公众”对涉及行政程序的参予是为了自己的利益而战,虽然其客观上有可能具备维护社会公益的效果,但其主观的目的和出发点乃是为了自身的利益,因此,其参予行政程序的积极性是充裕的,参予机制设计的重点是为其公开发表、公平和公正的参予获取机会,对其利益维护和补偿获取制度确保。而“无利害关系的公众”对涉及行政程序的参予是为了公共利益,参予机制设计的重点不仅应该侧重为其获取公开发表、公平和公正的参予机会,而且还应该展开激励机制的设计,否则,“无利害关系的公众”的参予很难实质性地发挥作用,可能会沦为形式和摆放。(三)公众参予权利二元性区分原理在环境行政参予中的限于公众参予权利二元性区分原理在环境行政参予中需要限于,而且,通过公众参予权利二元性区分原理的限于,需要推展环境保护公众参予的理论向两翼和精细化发展。首先,公众参予权利的二元性区分原理需要限于于公众对环境行政程序的参予这一领域。公众参予权利的二元性区分原理普遍限于于行政参予,也大自然限于于环境行政参予。环境行政程序是一种具备广度的利益冲突的行政程序,其不仅不会牵涉到经营者的个体利益,而且不会牵涉到第三人等其他得失关系人的个体利益和社会公共利益。环境行政的公众参予程序设计应该考虑到作为得失关系人的参予和非得失关系人的参予的差异性并设计适当的程序规则。其次,就环境公众参予理论自身的发展而言,其必须从笼统的环境公众参予的理论探究向明确领域里的明确的公众参予问题发展。通过明确辩论“有利害关系的公众”和“没利害关系的公众”的环境行政参予中的权利规则问题,需要将抽象化的环境公众参予权利理论转化成为形象化、精细化和可实行化权利规则,增进环境公众参予权利在现实中落地生根。环境公众参予的主要领域还包括环境法律的公众参予和环境行政的公众参予,这两个领域的参予的明确规则是有所差异的。在环境行政的公众参予中,具备邻避效应的项目许可和实行的公众参予是各国实践中最具备争议和挑战性的理论和实践中议题,这一议题的本质是一个环境行政决策程序的公众参予问题。而这一议题的了解辩论,也必不可少公众参予权利二元性区分原理的运用。二、公众参予权利二元性区分原理在环境行政中的明确进行(一)“有利害关系的公众”和“无利害关系的公众”的范围界定1.“有利害关系的公众”的范围界定在行政领域中常用的一个概念是“得失关系人”,其所指“行政不道德将不会直接影响其权利义务关系的公民、法人或其他的组织”,或者说“行政不道德的实行将对其权利义务导致根本性影响的人”。环境行政不道德的“得失关系人”还包括两种类型的主体:第一是环境行政相对人,指环境行政不道德所必要指向的主体,这一类主体的范围较为具体;第二类指其他利害相关人,指行政相对人之外的实体权利或利益受到环境行政不道德影响的涉及自然人、法人和其他的组织。“有利害关系的公众”指环境行政不道德相对人之外的实体权利或利益受到环境行政不道德影响的涉及自然人、法人和其他的组织。“有利害关系的公众”的范围的确认则不存在诸多争议之处。其只还包括不受环境行政不道德直接影响的人, 还是既还包括不受环境行政不道德直接影响的人,又还包括不受其间接影响的人,人们无法获得完全一致的意见。如果将环境行政不道德间接影响到的主体也划入“有利害关系的公众”的范围,则毫无疑问不会很大地减少环境行政的成本。而且,哪些主体的实体权利或利益受到了环境行政不道德的间接影响,在界定上不存在技术艰难。不受环境行政不道德间接影响的人,划入“无利害关系的公众”的参予体系展开公众参予的制度设计,更加合理。因此,“有利害关系的公众”应该是其利益受到行政不道德直接影响的人。“有利害关系的公众”的明确具体一方面必须涉及技术规范为明确项目或事项的“有利害关系的公众”的范围界定获取依据;另一方面必须主持人程序的行政机关根据明确的项目或事项来明确确认。不可否认的是,行政机关在“有利害关系的公众”的明确范围的确认方面具备一定的裁量权。作为不受明确项目或事项影响的公民、法人或其他的组织,指出其应该划入“有利害关系的公众”而没被划入的,可以在法定的期限内展开受理或诉讼。2.“无利害关系的公众”的范围界定“无利害关系的公众”是“有利害关系的公众”之外的其他公众,指实体权利或利益没受到行政不道德影响的涉及自然人、法人和其他的组织。“无利害关系的公众”范围的界定必要各不相同“有利害关系的公众”的范围界定,环境行政相对人、其他利害相关人之外的其他主体,都可以划入“无利害关系的公众”的范围。明确而言,“无利害关系的公众”还包括环保社会的组织和其他社会公众。环保社会的组织是环境公众参予最重要的主体。所谓环保社会的组织,所指其章程确认的宗旨和主要业务范围是确保社会公共利益且专门从事环境保护公益活动的社会的组织。根据《奥胡斯公约》的规定,“提倡环境保护并合乎本国法律之下任何涉及拒绝的非政府的组织不应视作有自己的利益”。因此,《奥胡斯公约》把环保社会的组织和实体权益受到影响的得失关系人都划入了“牵涉公众”范畴。但环保社会的组织参予环境行政程序的目的、所执着的利益和有利害关系的公众还是有本质区别的。有利害关系的公众参予适当的行政程序是为了确保自己的实体权益,其参予适当的行政程序并不需要法律的尤其许可,而环保社会的组织参予环境行政程序是为了环境公共利益,并非所有的环保社会的组织都可以参予适当的环境行政程序,其参予必须法律的许可。首先,必需合乎法定条件的社会的组织方可参予适当的行政程序;其次,其参予的环节和程度也是以法律规定为前提的。综上,根据环境公众参予权利二元性区分的原理,将环保社会的组织划入“无利害关系的公众”的范围更加合理。

徐以祥:以环境行政公众参与法律规范为分析对象

除了环保社会的组织外,其他社会公众也有参予适当的环境行政程序的权利。例如,其他社会公众也有适当的知情权,也可以举发环境违法行为。(二)“有利害关系的公众”和“无利害关系的公众”在环境行政中的参与权的具体内容1.“有利害关系的公众”在环境行政中参与权的具体内容“有利害关系的公众”对涉及环境行政程序的参予与传统的环境行政程序的正当程序没本质区别。因此,传统的一般行政程序法律制度中的得失关系人所拥有的涉及权利,“有利害关系的公众”也应该拥有。这些权利还包括:提供涉及环境信息和被告诉的权利、拒绝由中立的裁判者主持人程序和做出要求的权利、听证会权、卷宗借阅权、公平对待权、拒绝要求者为要求解释理由的权利、程序抵抗权、法律救济权。听证会权并不是指狭义的拒绝开会听证会的权利,而是所指在行政机关针对特定的主体做出有利于影响其权益的要求之前,其有权拒绝行政机关征询其意见并有权为自己利益申辩的权利,因此听证会权涵括了参与行政程序权、表达权和辩护权的非常丰富内容。“有利害关系的公众”的合法利益应该被展开决策的行政机关考虑到和维护。明确而言,在行政程序中,“有利害关系的公众”拥有以下实体性的请求权:第一,“有利害关系的公众”的合法权益有不受特定项目许可侵犯的根本性威胁时,“有利害关系的公众”拥有预防性的阻碍防卫请求权。根据这一请求权,“有利害关系的公众”可以催促行政机关自由选择一个对其合法权益侵犯较较少或者没侵犯的决策方案也许可。在特定的情形下,“有利害关系的公众”可以催促行政机关不批准后特定的项目。例如,当行政机关打算批准后在一个不适合的地点成立化工厂时,周围的居民为了维护自己的人身健康权,可以催促行政机关不批准后成立此化工厂。第二,“有利害关系的公众”的合法权益的伤害在现有的技术和明确的情形下不能完全避免时,“有利害关系的公众”拥有替代性的伤害补偿请求权,即催促项目业主方对其合法权益的伤害展开补偿。这种合法权益的伤害补偿请求权可以在行政不道德做出之前或做出之后行使。第三,“有利害关系的公众”的合法权益早已受到一个违法行政不道德的伤害和威胁时,“有利害关系的公众”拥有撤消环境行政不道德的请求权。实体上的请求权是确保“有利害关系的公众”的实体权益的最重要工具,也是实体法律规范和程序法律规范的连接点。环境行政参予程序的设计应该为“有利害关系的公众”实体法请求权的构建获取程序的机会。其中,“有利害关系的公众”的合法权益的伤害补偿请求权的必要义务主体不是行政机关,但是,行政机关在行政决策中,应该将利益补偿协议的达成协议作为行政决策的最重要条件之一。这样的环境行政程序方能构建其利益均衡的功能。2.“无利害关系的公众”在环境行政中参与权的具体内容“无利害关系的公众”与“有利害关系的公众”的参与权的具体内容具有本质的区别。而且,同为“无利害关系的公众”,环保社会的组织的参与权和非环保的组织的其他社会公众的参与权也有区分。(1) 环保社会的组织的参与权内容。环保社会的组织自身的实体权益与环境行政不道德无必要的利害关系,但彰显环保的组织内容全面、权能充份的参与权早已渐渐沦为世界的潮流和共识。政府沦为环境公益的守护者和增进者只是理论的理想图景,政府的环境规制被俘虏、政府为了短期的利益而壮烈牺牲长年的环保生态利益,诸如此类的政府环境管制失灵现象普遍不存在。政府环境规制失灵客观上产生了通过公众和社会力量来城主和增进环境公益的市场需求。一方面,环保社会的组织不具备专业性,需要为环境公益的构建作出贡献;另一方面,其不具备组织性和规范性,需要防止公众参予的无序性而造成过低的社会成本和负面影响。基于上述理由,环保的组织当作环境公益的最重要代表参予到涉及的环境程序中沦为环境公众参予的最重要形式自由选择。环保的组织在环境行政程序中拥有还包括知情权、参与权、监督权在内的普遍权能。“有利害关系的公众”拥有还包括提供涉及环境信息和被告诉的权利,拒绝由中立的裁判者主持人程序和做出要求的权利,听证会权(还包括参与行政程序权、表达权和辩护权),卷宗借阅权,公平对待权,拒绝要求者为要求解释理由的权利,程序抵抗权,付诸法律救济的权利等诸项程序性权利。环保的组织否拥有得失关系人所拥有的这些程序性权利?以上权利中,除程序抵抗权在客观上不有可能行使外,环保的组织应该拥有其他权利,否则,环保的组织的参与权就不会沦为摆放和装饰,无法对项目决策产生实质性的影响。根据德国《大自然保护法》的规定,环保团体在牵涉到大自然维护的项目的许可中具备参与权,这些权利还包括得知特定的计划和程序的权利、表达权、查询专业评估意见的权利、意见获得对此和认同的权利、驳回公益诉讼的权利和行政申诉权等(455)。从德国法的规定可以显现出,法律一旦规定环保的组织对特定的环境行政程序具备参与权,其就拥有知情权、参与权、表达权、意见受到认同(即拒绝决策者解释理由的权利)、诉讼权等一系列行政程序的参与者应该拥有的权利。拒绝公平对待的权利和拒绝中立的裁判者主持人程序和做出决策的权利,虽然在涉及法律说明中没被提到,但这两项权利是任何一个程序参与者应该拥有的权利,环保的组织作为环境公益的代表者之一,当然应该拥有这两项权利。环保的组织的行政参予权利与有必要利害关系的公众对涉及环境行政程序的参予的仅次于有所不同是在参予资格的证实上。有必要利害关系的公众因为其自身的实体权益受到涉及环境行政决策的直接影响,其参予涉及行政程序的资格的取得具备天然的合法性。而环保的组织对行政程序的参予资格的取得则必须以下两个前置条件:第一,只有合乎法定条件的环保的组织方能拥有公众参予权利。为了确保环保的组织参予的有效性和有序性,构建公众参予和行政效能的矫正,减少公众参予的社会成本,许多国家的法律往往对环保的组织规定一些条件。例如,根据德国《大自然保护法》的规定,只有符合条件的注册立案的环保的组织方能拥有对大自然维护涉及行政程序的参与权(455?456)。第二,环保的组织只对特定的环境行政程序具备参与权。环保的组织对涉及环境行政程序的参予,在带给环境公益维护效应的同时,必定不会拖长环境行政程序的时间,减少社会成本,因此不有可能彰显环保的组织参予所有环境行政程序的权利。环保的组织对特定环境行政程序的参予必须法律的赋权,其参予的范围在各国具有差异。由于环保的组织参予环境行政程序是为了保护环境公益,因此对环境公益的影响程度,应该沦为取决于环保的组织否需要参予行政程序的一个最重要标准。对那些对环境公益有最重要影响的环境行政程序,环保的组织应该拥有参与权。应该留意的是,即使不具备特定环境程序参予资格的环保的组织,依然可以和其他社会公众一样拥有知情权和举报权。但这类环保的组织,无法拥有和有必要利害关系的公众类似于的参予整个行政程序的涉及系列权利。(2) 其他社会公众的参与权内容。具备必要利害关系的公众为了自己的利益拥有传统不顾一切行政程序中得失关系人所拥有的涉及权利,合乎法定条件的环保的组织具备类似于得失关系人的法律地位因而拥有类似于具备必要利害关系的公众的涉及权利。不合乎法定条件的其他环保的组织,也拥有环境参与权,但其不拥有与“有必要利害关系的公众”参与权类似于的权利内容,其权利内容与其他社会公众的参与权完全一致。因此,此处所辩论的其他社会公众,所指的是不合乎法定条件的环保的组织和其他非必要得失关系人的公众。其他社会公众所拥有的参与权内容明确如下:①知情权。有权提供环境信息的公众还包括自然人、法人、涉及协会、的组织和团体,享有环境信息的行政机关、企业和社会的组织应该依法或依催促公开发表环境信息。知情权的拥有和行使不以具备利益或其他利害关系为前提。②举发权。举发权是公民的一项基本权利,不不受若无利害关系的容许,也受资质和条件的容许,其他社会公众也拥有举发权。综上分析,其他社会公众拥有的参与权的具体内容还包括:知情权,举发权和通过民意投票、集会、抗议、游说、给报刊编辑写信给、辩论、构成公民顾问团等间接的方式参予行政程序的权利。由于其他社会公众没必要的行政程序参与权,因此也不拥有实体上的请求权。三、环境保护公众参予权利行使的程序约束公众参予的环境行政程序的目标是为各种利益的协商与均衡获取一个法律机制,并在此基础上促使最佳行政决策的做出和继续执行。公众参与权的行使和实施,必定展现出为一个涉及的程序设计并不受此程序的约束。否则,公众参予就不会沦落无序参予,也无法达成协议原作程序的最初目标,更加无法确保行政效能的构建。以影响性项目的行政许可程序为事例,其程序设计中各主体的权利运营应该受到以下程序的制约。(一)参与权行使的期限容许根据上文的阐述,有必要利害关系的公众和合乎法定资质的环保的组织(法律也可许可某些政府部门代表生态环境公益主张涉及的权利,但这不属于本文辩论的公众参予的范畴)在环境行政程序中拥有实体法上的阻碍防卫请求权、损害赔偿请求权和撤消请求权。有必要利害关系的公众所指向的是自己的个人利益,而环保的组织指向的是环境公共利益。在程序上,它们构建其利益的核心展现出为表达意见并拒绝行政机关认同其表达意见的权利。但是,公众的意见传达是受到法律规定的期间和程序制约的,因为行政机关必须在特定的期限内做出行政要求,环境行政许可的行政相对人的利益也应该获得充份的考量。因此,如果公众无法在法律规定的期限内明确提出有所不同的意见,行政机关和环境行政许可的相对人也没义务对其意见展开认同。根据德国《联邦污染物废气保护法》的规定,法律规定项目的许可必须对该项目展开审批并通报必要得失关系人,在计划所呈列的1个月及此后2个星期内,潜在的利害相关人、其他的社会公众和社会团体也可回应计划驳回(78)。异议除了维护利害相关人的利益外,还可使许可机关对基本事实取得更佳、更加全面的信息,所以,为公共利益所明确提出的异议某种程度是有一点推崇的(455?458)。在异议的期限期满以后,所有的非以尤其的私法权利名义驳回的异议将在公法上丧失效力,尽管行政机关在评估否给与许可时也不应将此耽误的异议内容给与考虑到(455?458)。然而,第三者无权拒绝对其不出规定时间内明确提出的异议在紧接着的辩论阶段展开辩论。另外,根据《联邦污染物废气保护法》第10 条的规定,没在规定的时间里驳回的人将无法有效地行使其在法律救济程序中的权利(如拒绝撤消许可),但这仅限于公法领域的救济权利,此当事人仍可行使其私法上的救济权利(损害赔偿请求权) ( 78?79)。(二)行政机关的最后决定权及行政要求的延续力公众参予的效力是考量和要求公众参予制度否需要充分发挥其功能的关键要素。公众参予效力是指“参与人所明确提出的意见和拒绝否需要对行政决策的最后结果产生影响,以及产生多大程度的影响”。在环境行政的公众参予中,既要防止公众参予的效力过较低,也要防止行政要求为公众的意见几乎杀害的公众参予效力过低的状况再次发生。公众参予的效力过较低展现出为公众参予程序中公众所获取的证据、所传达的观点、异议对行政要求没任何实质的约束力或约束力完全可以忽略不计,行政机关没实质性地和参与者共享决策权。导致的结果就是公众参予出了纯粹的摆放和形式,行政机关在公众参予程序没实行完了以前早已做出了实质决策,公众参予只是行政机关决策取得合法性的一个这段话而已。公众参予沦落纯粹的形式和摆放的现象认同是应当防止的,但这并不意味著公众将拥有最后的行政决策权或者行政机关必需按照公众的意见来展开决策。因为,有利害关系的公众的表达意见主要就是指其私人利益抵达的,而环保的组织等社会团体不能代表部分公共利益。如果行政决策几乎为公众意见所杀害,不会减少行政决策的质量、妨碍行政创意和减少行政机关的责任心。一方面,要彰显和确保公众在行政参予程序中程序权利和实体权利的构建,公众所获取的证据和观点应该作为决策的依据,意见应该获得对此,不顾一切利益应该获得符合和维护。另一方面,彰显和确保公众参予权利并无法褫夺行政机关的最后决定权,而且行政机关根据行政程序做出的行政要求具备行政延续力和行政公信力,非经法定程序无法夺权。行政机关在做出行政要求时,必须对在规定时间内依照法律程序所传达的观点展开对此,对不顾一切的利益展开考量和维护,一旦做出行政要求并依法生效,行政机关就有权责 实行。四、以二元性区分为基础的环境保护公众参予权利的规范建构(一)我国环境保护公众参予权利法律及实践中不存在的问题1.作为公众参与权核心权能的狭义参与权的空心化虽然《环境保护法》第五章明确规定了环境保护公众参予的知情权、狭义参与权和监督权等三项公众参予的基本权利。但就明确的条文来看,作为公众参予三项权利中最核心的狭义参与权,其权利内容的规定是不明确和不明晰的。正如前文所述,公众参予三项权利中的狭义参与权,其明确的权能应该还包括参与行政程序的权利、表达意见的权利、意见取得对此和认同的权利以及不顾一切利益受保护的权利等。在《环境保护法》第五章,知情权和监督权各用了两个法条展开细化的规定,但针对狭义参与权,只在第56条对其展开了细化规定,且第56条的条款内容只规定了环境影响评价应该征询公众的意见,而对在环境行政程序参予中的参与权、表达权、意见取得对此和认同的权利以及不顾一切利益受保护的权利并无明确的细化规定。公众参予三项权利中最核心和最重要的狭义参与权沦为法律中规定最多也尤为脆弱的环节。狭义参与权权能规定的脆弱状态在环保部的执法人员说明和地方法律中有所改善,但还是没转变其内容空泛和脆弱的局面。狭义参与权作为公众参予三项明确权利之一在法律中规定的脆弱状态与我国对公众参予的理论定位的偏差和对其二元性区分原理了解的严重不足有必要的关系。我国法学界对环境公众参予的研究心态或不心态地挤压其与环境正当程序及其背后的行政正当程序的天然联系,也没心态运用公众参予权利的二元性区分原理,这必要造成了对公众参予的核心权利狭义参与权的研究和法律逗留在较为空泛的状态,无法形象化、了解简化和可实行化。有利害关系的公众和没利害关系的公众在知情权方面差异并不明显,在监督权方面的形象化和细化可玩性比较较小,而在狭义参与权方面,这两种类型的主体的权利包含和行使都有明显区别。不认识到此种差异,是不有可能将参与权的内容形象化、了解简化和可实行简化的。2.“有利害关系的公众”的参与权权能规定不明和实体权益确保不力由于“有利害关系的公众”自身的实体权益受到涉及环境行政程序的直接影响,其应该拥有正当程序中的得失关系人所拥有的行政程序参与权、意见表达权、意见取得对此权和正当权益不受保护权为核心的四项权能以及其他正当程序权利。然而,全国性的环境行政程序的上位法《行政程序法》仍未托上法律日程,而《环境保护法》中对“有利害关系的公众”在参予涉及行政程序中拥有哪些明确权利的规定也较为零散。目前对“有利害关系的公众”在行政程序参予中的权利规定得较为全面的法律文件是环保部于2015年授予的《环境保护公众参予办法》。这些法律不存在以下严重不足:第一,没明确规定有利害关系的公众取得通报的权利和公众自由选择代表的具体方法,造成有利害关系的公众的参与权无法确实落地;第二,在规范范围上,这些法律规范主要就环评许可中的公众参予展开了规范,对其他环保领域中的公众参予缺少详尽规定;第三,“有利害关系的公众”的实体法请求权的确保不力。参予涉及行政程序的目的是为了构建自身的合法权益,因此应该确保其在参予程序中的实体性请求权,而不是让程序沦落形式。这就必须规定预防性阻碍防卫请求权、利益补偿请求权、行政许可或计划的撤消请求权等实体性权利,而我国目前的公众参予法规在这些方面的规定是严重不足的。3.缺少权利和利益冲突的处置规则环境维权和公众参予在当下中国沦为最具备正当性的话语。以协商民主为基础的公众参予在环境保护中具备天然的正当性。确保公众参予权利、不断扩大公众参予范围、增大公众参予力度沦为理论界和实务界联合的敦促,也获得了近年来法律的对此。但是,公众参予权利的确保不一定造成理性的结果并增进公益,在诸多邻避项目中,公众参予的结果是造成了本来应该有效地解决问题环境问题的项目的流产。民主协商不一定需要达成协议完全一致的理性决策,经过风险交流后如果需要达成协议共识当然是理想的结局,但现实中民主协商往往无法达成协议完全一致。公众参予的本质是获取一个权利及利益博弈论和协商的平台,但公众参予要促使理性和有效率的行政决策,必需要规定涉及的权利和利益冲突的处置规则。失望的是,纵观我国目前的环境公众参予的涉及法律,这方面的法律规则非常缺少。因此,一方面是公众参予权利的确保严重不足,另一方面是公众参予的无序和行政对公众不合理的非理性依从,这两种公众参予中的不合理现象在我国环境保护中都不存在着。(二)我国环境公众参予权利涉及条款的说明和完备1.区分限于“有利害关系的公众”和“没利害关系的公众”的参予规则在我国环境保护公众参予的涉及法律中,并没有意识地区分“有利害关系的公众”和“没利害关系的公众”两种有所不同类型的公众参予权利。在法律说明和限于中,必须利用公众参予权利二元结构的理论,对这两者展开区分限于。在参予资格的证实上,有利害关系的公众否不具备参予行政程序资格的关键在于其利益否受到涉及行政不道德的直接影响,而无利害关系的公众参予资格的证实则必须分成普通公众和环保的组织的参予来分别展开证实。普通公众的参与权主要是知情权和监督权,不必须尤其的法律条件,环保的组织的参予资格则必须审查否不具备法律规定的资质和条件。在参予权利的具体内容方面,有必要利害关系的公众可以必要限于传统行政正当程序规范中的涉及规定,而“没利害关系的公众”的参与权的内容以法律的明确规定为说明的出发点,无法必要限于传统行政正当程序的得失关系人的涉及权利规范。明确而言,我国《行政许可法》《行政处罚法》《行政强迫法》中有关“有利害关系的第三人”的涉及程序权利,环境保护中“有利害关系的公众”也可以展开限于。这些程序性权利还包括提供涉及环境信息和被告诉的权利、拒绝由中立的裁判者主持人程序和做出要求的权利、参与程序的权利、卷宗借阅权、公平对待权、拒绝要求者为要求解释理由的权利(意见不受认同权)、程序抵抗权、不顾一切利益受保护的请求权、付诸法律救济的权利等。2.我国环境公众参予权利的规范完备我国的环境公众参予法律并没心态地运用公众参予权利的二元性区分原理,这造成了一些法律规范的内容针对性很弱、很难继续执行的现象。在未来的法律中,必须运用环境公众参予权利二元性区分的原理,来完备和细化公众参予的涉及法律规则。在公众参予的明确方式上,必须通过表格方式具体必须通过听证会程序来展开决策的具备最重要环境影响的建设项目和规划。具备最重要环境影响的建设项目和规划往往具备普遍的利益冲突,许多引起群体性事件的邻避项目也可以归属于此类。针对此类项目和规划,公众参予程序应该沦为一个必不可少的程序,有必要利害关系的公众和无必要利害关系的公众,都应当被彰显实质性的决策权利。在“有利害关系的公众”参予权利的法律规则方面,必须重点完备必要得失关系人的范围界定规则和“有利害关系的公众”的利益代表民主推选规则。在明确的影响性建设项目和规划方案中,必要得失关系人的界定是一个十分艰难和有争议的话题,其范围无法界定太宽,也无法把利益受到根本性实质影响的主体回避过来。在实践中,可以根据“方圆法则”来划界必要得失关系人的范围。“方圆”范围应该是一定前提条件下融合明确事件划界,国家可以施行明确的技术指导规范,行政机关在个案中融合当地的地理位置,综合考虑到风向、水流、天气、气候等因素,得出结论利益有可能受到直接影响的空间范围。

徐以祥:以环境行政公众参与法律规范为分析对象

法律应该解决问题的另一个最重要问题是利益代表的自由选择机制问题,在影响性项目或规划的许可听证会中,有必要利害关系的公众通过民主推选利益代表参予听证会。法律应该规定由各个利益群体权利民主推选利益代表,并具体本人无法参与听证会等行政程序的得失关系人有获取书面证言的权利,以对其利益代表无法充份传达和代表其利益展开填补。在“无利害关系的公众”参予权利的法律规则方面,重点必须完备环保的组织的参与权,彰显环保的组织在涉及行政程序中类似于得失关系人的参与权。环保的组织在规划和具备最重要环境影响的建设项目的许可决策程序中的参与权在我国的环境公众参予法律中应该获得实质性确保,法律应该具体具备最重要环境影响的建设项目的表格,并规定环保的组织在规划和具备最重要环境影响的建设项目的许可决策程序中的取得通报权、参与听证会权、表达权、意见不受对此及认同权、合法不顾一切的公共利益确保请求权以及行政公益诉权。任何权利都不是没条件的绝对性权利,环境保护的公众参予权利也是如此。环境保护领域的公众参予权利要受到企业经营自由权、行政效能和他人的参予权利的容许,因此,我国的公众参予权利的法律必须规定权利行使的条件和法律效力,防止公众参予沦为摆放和行政决策几乎为公众意志所支配两种局面。一方面,要规定公众通过表达权主张异议的期限程序。不出规定的程序阶段和期限内驳回的,将散佚公法上的行政许可撤消请求权等公法的请求权。另一方面,应该在公众参予程序规范中明确规定经过了不顾一切的公众参予程序的行政许可等决策具备行政延续力和执行力,无法因为公众的有所不同意见而随便变更行政要求或决策,以保证行政效能与公众参予的协商。